Wagonnetje van Codextrein 2017 ontspoord (VDV Advocaten)

Auteur: Ruben Feys (VDV Advocaten)

Publicatiedatum: 31/05/2019

Met een decreet van 8 december 2017, de zogenaamde Codextrein, heeft de Vlaamse decreetgever diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving gewijzigd.

Het Vlaams Parlement heeft onder meer ingegrepen in het verloop van de omgevingsvergunningsprocedure en, ondanks heel wat kritiek tijdens de parlementaire voorbereiding, voor de leden van het betrokken publiek een beperking van de toegang tot het beroep tegen vergunningsbeslissingen ingevoerd.

Bij arrest nr. 46/2019 van 14 maart 2019 heeft het Grondwettelijk Hof het Vlaams Gewest teruggefloten en de kwestieuze artikelen van de Codextrein houdende de beperking van het beroepsrecht vernietigd.

Dit heeft voor gevolg dat wanneer u (waarschijnlijk) gevolgen ondervindt van of belanghebbende bent bij de besluitvorming over de afgifte of bijstelling van een omgevingsvergunning of van vergunningsvoorwaarden, voortaan weer op ontvankelijke wijze in beroep kan gaan tegen de vergunningsbeslissing, zelfs wanneer u geen bezwaar hebt ingediend tijdens het openbaar onderzoek.

De vernietigde regeling

De vernietigde regeling werd via de artikelen 133, 2° en 151, 3° van de Codextrein van 8 december 2017 ingevoerd in het Omgevingsvergunningsdecreet van 25 april 2014.

De regeling hield in dat de leden van het betrokken publiek betreffende vanaf 30 december 2017 ingediende omgevingsvergunningsaanvragen die overeenkomstig de gewone vergunningsprocedure waren behandeld, in beginsel alleen nog een administratief beroep bij de bevoegde overheid (tegen een vergunningsbeslissing genomen in eerste administratieve aanleg) of een gerechtelijk beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen (tegen een beslissing betreffende een omgevingsvergunning genomen in laatste administratieve aanleg) konden instellen als zij tijdens het openbaar onderzoek een gemotiveerd standpunt, opmerking of bezwaar hadden ingediend.

Aldus werd er door het Vlaams Parlement een nieuwe ontvankelijkheidsvoorwaarde in het leven geroepen wat het administratieve beroep en het beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft.

Onder het ‘betrokken publiek’, dat door de wijziging van het omgevingsvergunningsdecreet geviseerd werd, moet worden begrepen: elke natuurlijke persoon of rechtspersoon, alsook elke vereniging, organisatie of groep met rechtspersoonlijkheid die gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de besluitvorming over de afgifte of bijstelling van een omgevingsvergunning of van vergunningsvoorwaarden, waarbij niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten, geacht worden belanghebbende te zijn.

De term ‘gemotiveerd’ werd pas ingevolge amendementen aan de tekst van het decreet toegevoegd. Met die toevoeging werd bedoeld dat loutere pro-formabezwaren niet in aanmerking kwamen en dat een minimale toelichting omtrent de inhoudelijke bezwaren was vereist, wat evenwel een vaag criterium uitmaakte.

De uitzonderingen op de beperking van de toegang tot het beroep tegen vergunningsbeslissingen voor de leden van het betrokken publiek waren de volgende:

1. het beroep was ingegeven door een wijziging aan de vergunningsaanvraag, aangebracht na het openbaar onderzoek;
2. het beroep was ingegeven door:
   • een bijzondere milieuvoorwaarde, opgelegd in de bestreden vergunning, in het geval van een omgevingsvergunning voor de exploitatie van een ingedeelde inrichting of activiteit;
   • een voorwaarde, opgelegd in de bestreden vergunning, in het geval van een andere omgevingsvergunning dan een omgevingsvergunning voor de exploitatie van een ingedeelde inrichting of activiteit;
3. het betrokken publiek kon aantonen dat het door specifieke omstandigheden in de onmogelijkheid was om een standpunt, opmerking of bezwaar in te dienen tijdens het openbaar onderzoek.

De beweegredenen van de Vlaamse decreetgever

De Vlaamse decreetgever streefde met de invoering van de nieuwe ontvankelijkheidsvoorwaarde diverse doelstellingen en/of principes na:

1. een doelmatige besluitvorming, in welk kader het van belang is dat gegevens, argumenten en bewijs in een zo vroeg mogelijk stadium van de procedure naar voren worden gebracht;
2. de beginselen van behoorlijk burgerschap, die onder meer inhouden dat wie nalaat zijn rechten (tijdig) te doen gelden, later bezwaarlijk met goed gevolg een schending van die rechten kan aanklagen;
3. een snellere rechtszekerheid voor de vergunninghouder ingevolge een dalend aantal administratieve en gerechtelijke beroepen;
4. een uniformisering met de bestaande ‘procedurele trechter’ ten aanzien van de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen, die inhoudt dat de persoon die een voor hem nadelige vergunningsbeslissing niet heeft bestreden door middel van het daartoe openstaande georganiseerde administratieve beroep bij de bevoegde overheid, geacht wordt te hebben verzaakt aan zijn recht om zich tot de Raad voor Vergunningsbetwistingen te wenden: wie geen administratief beroep heeft ingesteld, kan geen ontvankelijk beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen instellen.

Volgens de decreetgever vormt het openbaar onderzoek een inspraakmogelijkheid die wordt georganiseerd om de overheid toe te laten met kennis van zaken te beslissen en is het bijgevolg ‘ongewenst’ dat een omwonende tijdens het openbaar onderzoek geen bezwaar indient maar na afgifte van een omgevingsvergunning alsnog actie onderneemt door beroep in te stellen.

Felle kritiek tijdens de parlementaire voorbereiding

De voorgenomen invoering van de nieuwe ‘procedurele trechter’ werd tijdens de parlementaire voorbereiding al fel bekritiseerd, in het bijzonder in het licht van de grondwettelijke standstillverplichting inzake de bescherming van een gezond leefmilieu, die eraan in de weg staat dat de bevoegde wetgever het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde regelgeving in aanzienlijke mate vermindert, zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang, en in het licht van het recht op toegang tot de rechter in milieuzaken, vervat in het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 ‘betreffende de toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden’.

De afdeling Wetgeving van de Raad van State formuleerde tot tweemaal toe ernstige bedenkingen bij de door de Vlaamse decreetgever beoogde beperking van de toegang tot beroep tegen vergunningsbeslissingen voor leden van het betrokken publiek.

In haar advies van 2 februari 2017 over een voorontwerp van decreet van het Vlaams Gewest ‘houdende diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving’, merkte de Raad van State, afdeling Wetgeving op:

“Door de ontworpen regeling wordt het inspraakrecht van het betrokken publiek omgevormd tot een inspraakplicht als voorwaarde om nog een toegang tot de rechter te hebben.

De vraag rijst of het recht op toegang tot de rechter door de ontworpen bepaling niet op zodanige wijze wordt beperkt dat de kern ervan wordt aangetast, en de regeling derhalve niet meer zou stroken met de plicht van de Verdragsstaten om een ruime toegang tot de rechter te verschaffen.”

De Raad van State wees hierbij onder meer op de overwegingen uit het arrest Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening d.d. 15 oktober 2009 van het Europees Hof van Justitie en het oordeel van het Hof dat leden van het betrokken publiek de beslissing van een instantie die behoort tot de rechterlijke organisatie van een lidstaat, ongeacht of het een administratieve autoriteit of een rechterlijke instantie betreft, over een vergunningsaanvraag voor een project, moeten kunnen aanvechten, ongeacht de rol die zij bij de behandeling van die aanvraag hebben kunnen spelen door aan de procedure voor die instantie deel te nemen en hun standpunt aldaar kenbaar te maken.

In haar advies van 20 oktober 2017 over de amendementen op het ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving sprak de afdeling Wetgeving van de Raad van State nog eens haar bezorgdheid uit en ging zij zelfs een stapje verder door onder verwijzing naar onder meer de interpretatieve mededeling d.d. 28 april 2017 van de Europese Commissie ‘betreffende toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden’ onverkort te stellen dat de inperking van het recht op toegang tot de rechter niet strookt met de plicht van de Verdragsstaten om een ruime toegang tot de rechter te verschaffen.

De afdeling Wetgeving van de Raad van State werd in haar advies gevolgd door andere instanties, waaronder de Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening – Onroerend Erfgoed.

Beslissing van het Grondwettelijk Hof

Het Grondwettelijk Hof heeft de door de Codextrein ingevoerde beroepsbeperking vernietigd, nu de beperking, in beginsel, van het grondrecht op toegang tot de rechter, voor de leden van het betrokken publiek, tot diegenen die in het kader van het openbaar onderzoek een gemotiveerd bezwaar, standpunt of opmerking hebben ingediend, beoordeeld wordt als niet evenredig met de door de decreetgever nagestreefde doelstelling die er in essentie in bestaat de bestuurlijke geschillenbeslechting te stroomlijnen en te versnellen.

In zijn vernietigingsarrest van 14 maart 2019 wijst het Hof er op dat er belangrijke verschillen zijn tussen enerzijds het openbaar onderzoek en anderzijds het administratief beroep.

Op het moment van het openbaar onderzoek heeft het betrokken publiek immers geen kennis van de beoordeling van de vergunningsaanvraag door de vergunningverlenende overheid en doorgaans evenmin van de inhoud van de eventueel vereiste adviezen, gezien die in de fase van het openbaar onderzoek enkel ter inzage moeten worden gelegd, indien ze al beschikbaar zijn op de dag vóór de begindatum van het openbaar onderzoek.

De actieve participatie van het betrokken publiek tijdens het openbaar onderzoek draagt bij aan een doelmatige besluitvorming, doordat de bevoegde overheid zo snel mogelijk op de hoogte gebracht wordt van eventuele bezwaren en relevante gegevens, maar de doelstelling om de vergunningverlenende overheid zo snel mogelijk van alle informatie te voorzien, verantwoordt volgens het Hof niet dat de leden van het betrokken publiek verplicht worden om al een gemotiveerd standpunt, opmerking of bezwaar in te dienen op het ogenblik dat zij nog niet over alle relevante informatie beschikken, om hun toegang tot het administratieve en gerechtelijke beroep te vrijwaren.

De uitzonderingen op de nieuwe regeling, die in de Codextrein voorzien werden, waarborgen volgens het Hof niet dat de leden van het betrokken publiek, die pas in het kader van de bekendmaking van een uitdrukkelijk gemotiveerde vergunningsbeslissing gewezen worden op elementen van de aanvraag die voor hen nadelige gevolgen kunnen hebben, voldoende toegang hebben tot de administratieve beroepsprocedure of het beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Die uitzonderingen waarborgen naar oordeel van het Hof evenmin dat de leden van het betrokken publiek de schending van rechtsregels of algemene rechtsbeginselen die voor hen nadelige gevolgen kan hebben en tot de vernietiging van de beslissing kan leiden en waarvan zij pas in het kader van de bekendmaking van de vergunningsbeslissing kennis krijgen, kunnen aanvechten voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

In zijn arrest Protect Natur-, Arten- und Landschaftschutz Umweltorganisation, dat dateert van 20 december 2017, de publicatiedatum van de Codextrein, heeft het Europees Hof van Justitie geoordeeld dat een vervalregel, die de verplichting inhoudt van een daadwerkelijke uitoefening, vanaf het stadium van de bestuurlijke procedure, van het door de hoedanigheid van partij in de procedure verleende recht om bezwaren te maken die betrekking hebben op de naleving van de relevante regels van het milieurecht, onder omstandigheden gerechtvaardigd kan zijn, ondanks het feit dat dergelijke vervalregel een beperking vormt van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Daartoe zijn er volgens het Hof van Justitie wel voorwaarden, die erin bestaan dat de vervalregel bij wet wordt gesteld, de wezenlijke inhoud van het bedoelde recht eerbiedigt en, onder eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan de door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Het Grondwettelijk Hof heeft nu geoordeeld dat de wijze waarop ingevolge de door Codextrein ingevoerde regeling van beroepsbeperking in concreto over de in het Belgische recht beschikbare beroepswegen kan worden beschikt, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte onevenredig aantast.

Gevolgen van de vernietiging

De vernietiging van de regeling houdende de beperking van het beroepsrecht, die via de Codextrein in het omgevingsvergunningsdecreet is ingevoerd, heeft tot gevolg dat de bewuste regeling automatisch uit de regelgeving verdwenen is en niet meer kan worden toegepast.

Wanneer u (waarschijnlijk) gevolgen ondervindt van of belanghebbende bent bij de besluitvorming over de afgifte of bijstelling van een omgevingsvergunning of van vergunningsvoorwaarden, kunt u voortaan weer op ontvankelijke wijze in beroep gaan tegen de vergunningsbeslissing, zelfs wanneer u geen bezwaar hebt ingediend tijdens het openbaar onderzoek.

Op grond van de vastgestelde ongrondwettigheid komen ook nog in aanmerking voor een beroep, zelfs wanneer u geen bezwaar, opmerking of standpunt hebt ingediend tijdens het openbaar onderzoek:

• vergunningsbeslissingen genomen op basis van aanvragen ingediend vanaf 30 december 2017, waarvoor de beroepstermijn voor het beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen of in voorkomend geval de termijn van het administratieve beroep, nog niet verstreken is;
• beslissingen waarbij de bevoegde overheid het administratieve beroep onontvankelijk verklaard heeft en waartegen de beroepstermijn nog niet verstreken is.

Definitief geworden vergunningsbeslissingen waartegen geen beroep meer mogelijk is, vallen niet onder het vernietigingsarrest.

Lees hier het originele artikel