De afdwingbaarheid van de quarantaine-‘verplichting’ en de (financiële) gevolgen voor de werkgever (Monard Law)

Auteur: Pieter-Jan Desmit (Monard Law)

Publicatiedatum: december 2020

De dagen rond Kerstmis en Nieuwjaar zijn traditioneel een periode waarin Belgen graag naar het buitenland trekken. Hoewel 2020 op vele vlakken een uitzonderlijk jaar was, werd deze traditie ook afgelopen jaar ‘in ere gehouden’. Aangezien heel Europa vandaag rood kleurt achtte de overheid zich geroepen om op een aantal vlakken in te grijpen. Eind december 2020 werd onder meer beslist dat de quarantaineverplichting zou worden verstrengd en werd er aangegeven dat werknemers die op eigen initiatief bewust naar een rode zone waren getrokken en daardoor vervolgens in quarantaine moeten, geen werkloosheidsuitkering zouden krijgen tijdens de periode van quarantaine.

De quarantaine blijft met andere woorden duidelijk één van de speerpunten van de overheid in de strijd tegen corona.

De juridische grondslag voor een quarantaineverplichting voor het merendeel van de reizigers bij terugkeer na een verblijf in het buitenland is echter veel minder duidelijk onder meer omdat deze kwestie niet op federaal niveau maar wel op het niveau van de gewesten en gemeenschappen wordt geregeld.[1] Daarnaast moet worden vastgesteld dat de uitwerking van de quarantaineverplichting niet sluitend is, althans in het geval van Vlaanderen, de regio waarop deze bijdrage zich toespitst. Indien blijkt dat een van de hoekstenen van het coronabeleid juridisch wankel zou zijn, heeft dit gevolgen voor andere sectoren van de maatschappij, zoals bijvoorbeeld de arbeidsmarkt.

In deze bijdrage wordt (het ontbreken van) de juridische basis voor een generieke quarantainemaatregel in Vlaanderen onderzocht en wordt aandacht besteed aan de gevolgen die hieruit voortvloeien in een arbeidsrechtelijke context. Meer bepaald wordt de impact van de quarantainemaatregel op de verplichting voor de werkgever om arbeid te verschaffen en loon te betalen belicht. Alvorens deze concrete vragen worden behandeld, overlopen we enkele algemene juridische principes.[2]

1.     De quarantaineverplichting na een verblijf in het buitenland

1.1.         Enkele principes

Op 18 december 2020 werd inzake reizen de volgende beslissing van het Overlegcomité gepubliceerd op de nieuwswebsite van de overheid[3]:

“Reizen wordt ten stelligste afgeraden. Voor personen die wel reizen worden de regels aangescherpt. Iedereen die langer dan 48 uur in een rode zone verblijft, wordt beschouwd als een hoogrisicocontact.

–       Bij terugkomst na een reis geldt een verplichte quarantaine van 7 dagen, met aansluitend negatief testresultaat. Deze quarantaine is niet verplicht wanneer uit het Passenger Location Form (PLF) van de reiziger zou blijken dat de kans op besmetting laag is omwille van zijn of haar gedrag. De berekening van deze risico-score op het PLF zal worden verstrengd.

–       Begin 2021 zal er een nieuw PLF-systeem geïntroduceerd worden, waarbij er een onderscheid zal gemaakt worden tussen professionele en privéreizen. Zakenreizigers met een attest van de werkgever moeten dan niet langer in quarantaine indien uit hun PLF geen risico-gedrag blijkt. Alle andere reizigers moeten in alle omstandigheden wèl de quarantaine respecteren.

–       Alle niet-inwoners die vanuit een rode zone naar België reizen moeten vanaf 25/12 verplicht een recent negatief testresultaat (48uur) voorleggen.

Daarnaast komt er ook een versterkte controle op het invullen van het PLF bij aankomst in België. Ook de naleving van de verplichte quarantaine wordt versterkt.”

Uit bovenstaand communiqué springen twee elementen in het oog, met name de verplichting om een Passenger Location Form (hierna ‘PLF’) in te vullen én de mogelijke quarantaineverplichting na terugkeer uit een rode zone.

De verplichting om het PLF in te vullen ligt vervat in het Ministerieel besluit van 28 oktober 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (hierna ‘het Ministerieel Besluit’). In het Ministerieel besluit worden alle situaties uitgewerkt waarin het PLF moet worden ingevuld. Inzake de verwerking van de informatie van het PLF wordt verwezen naar het samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020 waarin Sciensano en de bevoegde gefedereerde entiteiten of de door hen aangeduide agentschappen worden aangeduid als verwerkingsverantwoordelijke. [4] Het Ministerieel Besluit voorziet ten slotte ook expliciet in een juridische grond voor de bestraffing van het niet-naleven van de verplichting om het PLF in te vullen.[5]

Wat de quarantaineverplichting na een verblijf in het buitenland betreft, moet er worden vastgesteld dat het Ministerieel Besluit hier geen juridische basis voor voorziet. Het Ministerieel Besluit voorziet slechts in welomschreven situaties in een quarantaineverplichting voor bepaalde werknemers of zelfstandigen die in het buitenland wonen of verblijven en die werkzaamheden uitvoeren in de sectoren bouw, schoonmaak, land- en tuinbouw en de vleessector[6]

De juridische basis voor de quarantaineverplichting in geval van terugkeer uit het buitenland wordt in tegenstelling tot de verplichting om het PLF in te vullen op het niveau van de gewesten en gemeenschappen uitgewerkt.

In Vlaanderen moet er worden teruggegrepen naar het Decreet van 21 november 2003 betreffende het preventieve gezondheidsbeleid (hierna ‘het Decreet’). Op basis van het Decreet kunnen er zogenaamde ‘ambtenaren-artsen’ worden benoemd die bevoegd zijn om maatregelen te nemen om de uitbreiding van infecties die een gevaar vormen voor de volksgezondheid tegen te gaan. Eén van die maatregelen is het opleggen van de verplichting tot ‘tijdelijke afzondering’ aan mensen die besmet zijn door een infectie die een gevaar kan betekenen voor de volksgezondheid. Deze afzonderingsmaatregel verloopt zodra het betrokken individu niet meer besmettelijk is of wanneer het besmettingsgevaar geweken is.[7]

Met andere woorden, enkel de ambtenaar-arts kan in Vlaanderen iemand die besmet is met Covid-19 in quarantaine plaatsen.

Aangezien de vrijheid van elk individu wordt beschermd door de Belgische Grondwet dient deze afzonderings- of quarantainemaatregel met voorzichtigheid te worden gehanteerd. Op basis van het Decreet heeft de ambtenaar-arts alleszins niet de bevoegdheid om de afzonderingsmaatregel op algemene wijze op te leggen, laat staan de overheid.

1.2.         Een quarantainesuggestie in plaats van -verplichting?

Terug naar bovenstaand communiqué van het Overlegcomité. Hoewel de verplichting voor reizigers om het PLF in te vullen een voldoende juridische basis kent en de niet-naleving bestraft kan worden, is deze conclusie niet even gemakkelijk te trekken voor het opleggen en het afdwingen van de naleving van de quarantaineverplichting.

Immers, zoals hierboven reeds werd aangegeven, beschikken in Vlaanderen vandaag enkel de ambtenaren-artsen over de bevoegdheid om een individu te verplichten om in quarantaine te gaan. Deze bevoegdheid kan niet op een algemene of generieke wijze worden uitgeoefend. Dit wordt inmiddels ook bevestigd door het Agentschap Zorg & Gezondheid, waartoe verschillende ambtenaren-artsen behoren.[8] Het Agentschap Zorg & Gezondheid benadrukt zelf uitdrukkelijk dat de bevoegdheid om een individu te verplichten tot quarantaine een laatste redmiddel is dat in principe alleen kan worden gebruikt na overleg met de patiënt en zijn huisarts. Deze beslissing kan bovendien via een beroepsprocedure worden aangevochten.[9]

Op basis van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de overheid richtlijnen oplegt die moeten worden gekaderd in een sociaal-maatschappelijke context om mensen te sensibiliseren. Op basis van de huidige regelgeving kan o.i. bezwaarlijk worden gesproken over een juridische, afdwingbare verplichting. De enige regelgevende optie die voor handen is wordt gebruikt (juister: kan enkel worden gebruikt) als een ultiem redmiddel voor de gevallen waarin individuen zich niet aan de richtlijnen van de overheid houden. In de gevallen waarin de richtlijnen flagrant worden geschonden zal de ambtenaar-arts toch een verplichte quarantaine kunnen opleggen.

Voor de volledigheid moet worden vermeld dat de media berichten dat in de loop van de komende weken en maanden een meer alomvattend regelgevend kader zou worden uitgewerkt.

2.     Kan de uitvoering van de arbeidsovereenkomst onmiddellijk worden hervat bij gebrek aan een algemene afdwingbare quarantaineverplichting?

Vertrekkende vanuit de hypothese dat een werknemer aanwezig mág/moet zijn op de werkvloer omdat zijn aanwezigheid op de werkvloer noodzakelijk is en dat er geen verplichting tot quarantaine werd opgelegd door een ambtenaar-arts, rijst de vraag in welke mate de werkgever en/of de werkgever mag aandringen op de uitvoering van de arbeidsovereenkomst onmiddellijk na terugkeer uit het buitenland.

2.1.         Kan de werkgever de uitvoering van de arbeidsovereenkomst eisen?

In bovenstaande hypothese zou de werkgever strikt genomen kunnen aandringen op de uitvoering van de arbeidsovereenkomst. De werknemer is immers noch arbeidsongeschikt, noch wordt hij gehinderd door een wettelijke verplichting om aanwezig te zijn.

De werkgever zal hierbij echter snel op de limieten van de welzijnswetgeving stuiten. Immers, op basis van zowel de Arbeidsovereenkomstenwet als de Welzijnswet dient de werkgever de nodige maatregelen te treffen om het welzijn en de veiligheid van de werknemers bij de uitvoering van hun werk te waarborgen. In dat kader dient hij in de eerste plaats risico’s te voorkomen.[10] Het verplichten van een werknemer die pas uit een rode zone terugkomt en daarom als een ‘hoogrisicocontact’ kan worden beschouwd, om te komen werken lijkt in te druisen tegen de verplichtingen uit de Welzijnswet die in de eerste plaats een preventief karakter hebben.

Hoewel de kwalificatie als ‘hoogrisicocontact’ net zomin als de quarantaineverplichting juridisch verankerd is en de werkgever zich hierdoor niet gebonden kan achten, moet er rekening mee worden gehouden dat de zienswijze van de sociale inspectie (Toezicht welzijn op het werk) wél in lijn zal liggen met de richtlijnen van de overheid.

De kans dat de inspectiediensten door de betrokken werknemer of door diens collega’s wordt geïnformeerd is in het geval dat de werkgever aandringt op de uitvoering van de arbeidsovereenkomst niet onbestaande en gelet op de recent aangekondigde flitscontroles zelfs reëel. [11]

Het aandringen op de uitvoering van de arbeidsovereenkomst door een werknemer die pas terug is gekeerd uit een rode zone wordt met andere woorden niet aanbevolen.

In de praktijk zal de werknemer die zich niet wenst aan te bieden op het werk zich bovendien naar alle waarschijnlijkheid bedienen van een quarantainegetuigschrift. Een quarantainegetuigschrift is een medisch getuigschrift dat wordt afgeleverd aan werknemers die arbeidsgeschikt zijn maar die zich niet naar hun arbeidsplaats kunnen begeven, bijvoorbeeld omdat zijn medische situatie een risico kan vormen.

2.2.         Kan de werknemer de uitvoering van de arbeidsovereenkomst eisen?

In de lijn van het voorgaande zal de ‘normale en zorgvuldige’ werkgever de pas uit het buitenland teruggekeerde werknemer de toegang tot de werkplaats ontzeggen. Naast de eerder genoemde verplichtingen die op de werkgever rusten, kan er bijkomend worden verwezen naar de welzijnsverplichtingen die de werknemer in acht dient te nemen.

Zo dient de werknemer namelijk naar beste vermogen zorg te dragen voor zijn eigen veiligheid en gezondheid, alsook deze van collega’s en andere aanwezigen op de werkvloer.[12]

Indien de werknemer kan telewerken stelt er zich geen probleem met betrekking tot de vergoeding van de fysieke afwezigheid. De werknemer zal vanuit zijn woonplaats arbeidsprestaties kunnen leveren en bijgevolg loon ontvangen.

Voor werknemers die niet kunnen telewerken wordt de situatie complexer. Immers, de werkgever is in dit geval niet verplicht om het loon verder te betalen aangezien de werknemer geen prestaties levert.

De oplossing van tijdelijke werkloosheid wegens overmacht biedt in dit geval geen soelaas. De Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (hierna ‘RVA) heeft al aangekondigd dat de situatie waarin werknemers niet kunnen gaan werken omwille van de quarantaineverplichting, ten gevolge van een reis naar een rode zone die reeds op het ogenblik van vertrek als rode zone werd beschouwd, niet als overmacht zal worden gekwalificeerd.[13]

Hoewel het een ‘worst case scenario’ voor de werkgever betreft – onderstaand scenario betreft de werknemer die én niet moet telewerken én zich niet aan de richtlijnen van de overheid wenst te houden én het verlies aan loon niet wilt opvangen op een alternatieve wijze, bijvoorbeeld door verlofdagen op te nemen – is het niet ondenkbaar dat een uit het buitenland teruggekeerde werknemer die (nog) niet negatief heeft getest en tussen loon en een werkloosheidsuitkering dreigt te vallen, zich toch tot de werkgever zal wenden voor een oplossing.

Immers, aangezien er vandaag geen regelgevende basis bestaat voor een algemene quarantaineverplichting, zou de werknemer op basis van de Arbeidsovereenkomstenwet kunnen vragen dat de werkgever hem toch van werk voorziet. Indien de werkgever dit verzoek weigert – de mogelijke redenen zijn legio, waaronder niet in het minst de welzijnsverplichtingen en de negatieve publiciteit die gepaard kan gaan met het nieuws dat de onderneming de quarantaineverplichting niet naleeft – bestaat de kans dat de werknemer een contractuele wanprestatie vaststelt in hoofde van de werkgever.

Hoewel deze vaststelling betwistbaar is, zou in dat geval een schadevergoeding kunnen worden gevorderd die overeenstemt met het gederfde loon. In het meest extreme geval zou een werknemer contractbreuk kunnen inroepen, maar de slaagkansen van deze demarche achten wij zeer beperkt.

De discussie zou eenvoudig kunnen worden beslist door het resultaat van een coronatest. De huidige arbeidswetgeving en regelgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens (“GDPR”) maken het voor een werkgever echter moeilijk (lees: bijna onmogelijk) om een coronatest te verplichten. Het bestek van deze bijdrage laat evenwel niet toe om hier verder op in te gaan.

Indien de werkgever in bovenvermeld doemscenario een conflictsituatie wilt vermijden, lijkt het naar huis sturen van de werknemer mét behoud van loon de oplossing. In dit geval draagt de werkgever wel de financiële gevolgen van het stilzitten van de regelgever, het standpunt van de RVA én de privébeslissing van de werknemer. Ook indien de werkgever bereid is om het geschil voor te leggen aan een arbeidsrechtbank, is op voorhand niet uitgesloten dat de kosten bij hem zullen komen te liggen. Aangezien ook negatieve publiciteit gepaard kan gaan een kostenplaatje (hoewel, “slechte reclame bestaat niet”?) is ook het gewoon tewerkstellen van vakantiegangers ten slotte niet zonder risico.

Of de werknemer door op dergelijke hardnekkige wijze vast te houden aan zijn rechten ‘goodwill’ creëert bij de werkgever, zullen we als een retorische vraag bestempelen.

3.     Conclusie

Op basis van het voorgaande moet worden vastgesteld dat de communicatie uitgaande van de overheid een vertekend beeld geeft van de realiteit.

Bij gebrek aan een regelgevende grondslag moet worden geconcludeerd dat de overheid generieke, niet-afdwingbare richtlijnen uitvaardigt met betrekking tot de quarantaine in plaats van een sanctioneerbare verplichting. De notie ‘quarantaineverplichting’ in het kader van een terugkeer uit een rode zone, lijkt niet correct te zijn.

Specifiek met betrekking tot de gevolgen voor de arbeidsmarkt moet worden vastgesteld dat, hoewel de quarantaineverplichting niet afdwingbaar is, er voorzichtig moet worden omgesprongen met de eis tot uitvoering van de arbeidsovereenkomst. Dit geldt zeker in het geval van de werkgever die eerder dan de werknemer zal stuiten op de grenzen van de welzijnswetgeving.

Voor de werknemer die dreigt zonder inkomen te vallen, zijn er bepaalde alternatieven voor handen zoals het opnemen van vakantie gedurende de duur van de quarantaineperiode. Indien de werknemer ondanks de weigering van de werkgever om hem toe te laten tot de werkplaats, aandringt op de uitvoering van de arbeidsovereenkomst, is het niet ondenkbaar dat de financiële last uiteindelijk door deze laatste zal gedragen worden.

Lees hier het originele artikel

[1] Voor de volledigheid bezorgen we de link naar de regelgevende teksten voor elke regio:

Vlaanderen: http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi/api2.pl?lg=nl&pd=2020-07-13&numac=2020010414#top;

Wallonië: http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/decreet/2020/07/16/2020042369/staatsblad;

Duitstalige gemeenschap:

http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=nl&la=N&cn=2020072014&table_name=wet;

Brussel Hoofdstad:

http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/loi_a1.pl?language=nl&la=N&table_name=wet&cn=%202007071968&&caller=list&N&fromtab=wet&tri=dd+AS+RANK&rech=1&numero=1&sql=(text+contains+(%27%27))#top.

[2] Aangezien in de berichtgeving via de overheid en de media vaak enige verwijzing naar de toepasselijke regelgeving achterwege blijft, trachten wij in deze bijdrage waar mogelijk duiding te voorzien bij de juridische grondslag van een bepaalde maatregel.

[3] Beslissingen van het Overlegcomité van 18 december 2020 | Belgium.be.

[4] Samenwerkingsakkoord van 25 augustus 2020 tussen de Federale staat, de Vlaamse Gemeenschap, het Waalse Gewest, de Duitstalige Gemeenschap en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, betreffende de gezamenlijke gegevensverwerking door Sciensano en de door de bevoegde gefedereerde entiteiten of door de bevoegde agentschappen aangeduide contactcentra, gezondheidsinspecties en mobiele teams in het kader van een contactonderzoek bij personen die (vermoedelijk) met het coronavirus COVID19 besmet zijn op basis van een gegevensbank bij Sciensano.

[5] Cfr. artikel 187 van de Wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid.

[6] Artikel 3 van het Ministerieel besluit van 28 oktober 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken.

[7] Artikel 44, §3, 3° en artikel 47, §1, 1° van het Decreet van 21 november 2003 betreffende het preventieve gezondheidsbeleid.

[8] Handhaving en sancties bij isolatie en quarantaine – Zorg en Gezondheid (zorg-en-gezondheid.be).

[9] Cfr. artikel 47, §3 van het Decreet van 21 november 2003 betreffende het preventieve gezondheidsbeleid.

[10] Cfr. artikel 20, 2° van de Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten en artikel 5, §1 van de Wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk; Zie ook de Codex van 28 april 20117 over het welzijn op het werk dat op één na alle uitvoeringsbesluiten van de Welzijnswet bevat.

[11] https://werk.belgie.be/nl/nieuws/flitscontroles-op-het-telewerk-de-tertiaire-sector.

[12] Cfr. artikel 17, 4° van de Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten en artikel 6 van de Wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk.

[13] Cfr. Infoblad E1, E1 | Werkgevers | RVA.