Negatief advies Raad van State stikstofdecreet: de juridische impasse lijkt compleet (Monard Law)

Auteur: Laura Martens (Monard Law)

Het advies van de Raad is niet bindend, waardoor de decreetgever de geformuleerde opmerkingen niet moet volgen. Mijn empirisch onderzoek toont echter aan dat negatieve adviezen van de Raad van State een belangrijke indicatie zijn om te weten of de uiteindelijke wetgeving bij een toetsing door het Grondwettelijk Hof overeind blijven.

Deze nieuwsflash gaat dieper in op de impact van het negatieve advies. Het duidt eerst kort het stikstofdossier met het negatieve advies en schetst daarna hoe het advies van de Raad kan wegen op de toekomstige stikstofregels.

STIKSTOFDECREET: JURIDISCHE PROCESSIE VAN ECHTERNACH

De start van het stikstofverhaal is een arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen begin 2021, die het toenmalige stikstofkader ‘te laks en te weinig wetenschappelijk onderbouwd’ vond. Sindsdien werkte de Vlaamse Regering aan een nieuwe regeling, wat in maart 2023 uitmondde in het stikstofakkoord.

Het dossier kwam in een stroomversnelling toen de Raad voor Vergunningsbetwistingen midden juli de vergunning vernietigde voor een ethaankraker van Ineos in de Antwerpse haven. Doordat een akkoord met de coalitiepartner CD&V moeilijk lag, namen N-VA en Open VLD het voortouw en dienden ze op 27 juli een voorstel van een stikstofdecreet in. Het Vlaamse Parlement won over dit voorstel het advies in van de Raad van State.

NOG EEN STAP ACHTERUIT: HET NEGATIEVE ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE

In haar advies 74.348/1/V van 2 oktober 2023 bekritiseert de Raad van State vooral het algemene kader van het voorstel. De kritiek is samen te brengen in 3 opmerkingen

De eerste algemene opmerking van de Raad heeft betrekking op de gebrekkige begrijpbaarheid en doorzichtigheid van de voorgestelde regeling.

Ten tweede stelt de Raad zich ernstige vragen bij de verenigbaarheid van het voorstel van decreet met de habitatrichtlijn. De Raad wijst daarbij onder meer op het gebrek aan wetenschappelijke deugdelijkheid van de voorgestelde maatregelen, waarbij in het bijzonder de drempelwaarden en de impactscore problematisch zijn.

Een derde algemene opmerking heeft betrekking op het gelijkheidsbeginsel. Zo stelt de Raad vast dat het voorstel verschillen in behandelingen inhoudt, zonder te argumenteren of die gesteund zijn op een objectief en redelijk verantwoord criterium.

DECREETGEVER: BEZINT EER GE BEGINT

Het advies van de Raad is niet bindend en dus kan de decreetgever de opmerkingen van de Raad naast zich neerleggen. Mijn doctoraatsonderzoek toont echter aan dat de decreetgever driekwart van de opmerkingen van de Raad volgt. Van zodra de Raad zich strenger opstelt, houdt de decreetgever slechts rekening met de helft van de opmerkingen. Bij fundamentelere opmerkingen moeten de politieke onderhandelingen mogelijks opnieuw worden opgestart. Soms is er niet voldoende tijd om nog onderhandelingen te voeren of is er gewoonweg geen politieke bereidheid om de voorgestelde tekst nog verder aan te passen.

De Raad is in dit dossier bijzonder scherp bij de formulering van het advies. Als ik dit advies vergelijk met de driehonderdtal adviezen die ik heb onderzocht, kan ik mij niet van de indruk ontdoen dat de Raad een duidelijke boodschap wil brengen. De Raad is doorgaans niet zo streng voor de decreetgever en trekt in dit advies werkelijk aan de alarmbel.

Natuurlijk rijst de vraag naar de risico’s van het niet volgen van een advies. Als het voorstel van decreet uiteindelijk uitmondt in een decreet, kan iedere belanghebbende het decreet aanvechten voor het Grondwettelijk Hof. Het Hof kan echter geen decreet vernietigen omwille van het loutere feit dat de decreetgever niet antwoordt op een overweging van de Raad.

Wel kan het Hof een juridische bezorgdheid delen met de Raad van State, aangezien de juridische toetsing vrij gelijkaardig is. Als een belanghebbende beslist om het decreet aan te vechten, kan het niet gevolgde advies van de Raad dus heel eenvoudig als munitie worden gebruikt. Ook op eigen initiatief houdt het Hof in bijna een derde van de arresten rekening met de adviezen van de Raad van State. Daarbij zitten het Hof en de Raad doorgaans op dezelfde lijn.

Zo concludeert het Hof vaak dat een decreet niet ongrondwettig is, als de decreetgever het decreet aan de opmerkingen aanpast. Omgekeerd zien we ook dat indien de decreetgever niet tegemoetkomt aan de bezorgdheden van de Raad, het Hof het decreet bijna in de helft van de gevallen effectief vernietigt.

De decreetgever loopt dus een enorm risico als zou worden beslist om het advies niet te volgen. De kans dat het decreet ook effectief wordt aangevochten is bijzonder groot, gelet op de vele stakeholders die betrokken zijn. Het is voorspelbaar dat zij het advies van de Raad van State zullen inzetten.

Gelet op het fundamentele karakter van de opmerkingen van de Raad, de zekerheid dat elk decreet juridisch zal aangevochten worden en de termijn waarmee de onzekerheid verlengd wordt wanneer het decreet zou worden vernietigd laat maar één conclusie toe: de decreetgever moet zorgen voor een waterdichte juridische regeling. Zoniet zal het advies van de Raad van State als een boemerang terugkomen voor het Grondwettelijk Hof.

Op 3 oktober 2023 riep minister-president Jan Jambon (N-VA) zijn Regering bijeen voor een crisisberaad over het stikstofdecreet. Uiteindelijk besliste de Regering dat een jurist van het departement Omgeving de opmerkingen van de Raad van State zal inventariseren en zal overleggen met drie externe juristen die mogelijke oplossingen moeten uitwerken. De Vlaamse Regering lijkt dus eindelijk de impact van een negatief advies te begrijpen. Op die manier kan ze een juridisch slagveld zoals in het verleden met de terugdraaiende teller vermijden.

Bron: Monard Law