Niet elke stedenbouwkundige verordening is plan-MER of plan-m.e.r.-screeningsplichtig (Publius)

Auteur: Leandra Decuyper (Publius)

Publicatiedatum: 08/02/2021

Dit bevestigde de Raad voor Vergunningsbetwistingen in haar recent arrest nr. RvVb-A-2021-0553 van 21 januari 2021. 

In de zaak werd een wettigheidsexceptie opgeworpen tegen de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening inzake meergezinswoningen van de stad Aalst. Verzoekende partij betoogde dat de stedenbouwkundige verordening, die de weigeringsgrond vormde voor de vergunningsaanvraag van verzoekende partij, buiten toepassing diende te worden gelaten nu de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening niet aan een voorafgaande m.e.r.-screening was onderworpen. 

De Raad oordeelde dat de verzoekende partij niet afdoende en op overtuigende wijze aantoont dat de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening het karakter heeft om mogelijks aanzienlijke milieueffecten teweeg te brengen, in die zin dat uit de aard van het geheel aan voorschriften voortvloeit dat er sprake is van een voldoende kaderstellend plan of programma in de zin van de plan-MER-richtlijn:

‘4.
Hoewel verzoekende partij kan worden bijgetreden dat een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening onder het toepassingsgebied van de plan-MER-plicht kan ressorteren, en ze daarbij ook terecht wijst op het arrest van het Hof van Justitie van 7 juni 2018 in de zaak C-617/16, laat ze na om afdoende concreet aan te tonen dat de GSVM het karakter heeft om mogelijks aanzienlijke milieueffecten teweeg te brengen, en om voormeld arrest zinvol toe te spitsen op voorliggende zaak.

Verzoekende partij, die met toepassing van artikel 159 Grondwet de onwettigheid van een bestuurshandeling aanvoert, dient in het licht van haar stelplicht op afdoende en overtuigende wijze te duiden op basis van welke bepalingen of beginselen ze meent dat deze bestuurshandeling onwettig is. In voorliggend geval dient ze met name concreet te duiden in welke zin de GSVM als ‘plan of programma’ een voorafgaande strategische milieubeoordeling vereist, overeenkomstig de SEA-richtlijn dan wel het DABM. Dit geldt des te meer in het licht van de vaststelling dat er ten aanzien van dergelijke gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen tot voor kort werd aangenomen dat er hiervoor geen voorafgaande milieubeoordeling is vereist.

Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening voldoet aan twee cumulatieve voorwaarden om als “plan of programma” in de zin van artikel 2, a) SEA-richtlijn of artikel 4.1.1, §1, 4° DABM te worden beschouwd. Dergelijke verordening, waarvan de vaststelling is geregeld in artikel 2.3.2, §2 VCRO, is “door een instantie op lokaal niveau opgesteld en/of vastgesteld” en “door een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling voorgeschreven”. Het Hof van Justitie heeft het ‘voorgeschreven’ karakter immers zo uitgelegd dat plannen en programma’s, waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma’s bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling rvan is bepaald, voor de toepassing van de SEA-richtlijn als ‘voorgeschreven’ in de zin van deze richtlijn moeten worden aangemerkt. Ze merkt daarbij op dat indien plannen en programma’s waarvan de vaststelling niet verplicht is, worden uitgesloten van de werkingssfeer van de SEA-richtlijn, er afbreuk zou worden gedaan aan de nuttige werking hiervan, gelet op het feit dat deze richtlijn ertoe strekt een hoog milieubeschermingsniveau te verzekeren (HvJ 7 juni 2018, C-671/16, overwegingen 36-38). Vervolgens moet volgens het Hof van Justitie worden nagegaan of de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening als plan of programma een milieubeoordeling dient te ondergaan. Dit is volgens artikel 3, lid 2, a) SEA-richtlijn vereist voor plannen en programma’s die ten eerste worden voorbereid met betrekking tot bepaalde sectoren, en ten tweede het kader vormen voor de toekenning van van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij de project-MER-richtlijn genoemde projecten (HvJ 17 juni 2010, C-105/09 en C-110/17, overweging 62 en de daar aangehaalde rechtspraak; zie ook HvJ 7 juni 2018, C-160/17, Thybaut, overweging 61 en de daar aangehaalde rechtspraak).

Verzoekende partij toont niet op afdoende en overtuigende wijze aan dat de GSVM he tkarakter heeft om mogelijks aanzienlijke milieueffecten te veroorzaken, in die zin dat uit de aard van het geheel aan voorschriften voortvloeit dat er ook sprake is van een voldoende kaderstellend ‘plan of programma’. Ze maakt niet aannemelijk dat er werkelijk sprake is van een heel pakket dan wel een significant geheel aan criteria en modaliteiten, die het kader vormen voor de goedkeuring van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, in het bijzonder stadsontwikkelingsprojecten. Hoewel ze stelt dat de GSVM diverse voorschriften bevat voor meergezinswoningen, geeft ze nergens concreet aan op welke wijze de daarbij gemaakte keuzes als geheel kunnen leiden tot aanzienlijke milieueffecten.

De GSVM beoogt blijkens haar “doel” om een “ongeordende wildgroei van meergezinswoningen tegen te gaan op het grondgebied van de stad Aalst, de ruimtelijke draagkracht te vrijwaren en een sociale woonmix te garanderen”; “een minimum aan woonkwaliteit te garanderen bij de creatie van meergezinswoningen”, en “een duidelijk juridisch kader te scheppen voor aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning voor het creëren van een meergezinswoningen”, waarbij reeds een aantal vaste criteria werden gehanteerd in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van dergelijke aanvragen met de goede ruimtelijke ordening. De voorschriften van deze verordening zijn er dus op gericht om wat voorheen bij aanvragen met betrekking tot meergezinswoningen ressorteerde onder de toets van de goede ruimetlijke ordening te verankeren in een verordenende stedenbouwkundige voorschriften, in het bijzonder op gebied van woonkwaliteit zoals blijkt uit artikel 2.5 GSVM. Verzoekende partij toont niet aan dat de stedenbouwkundige voorschriften van de GSVM, waarvan het toepassingsgebied uitdrukkelijk is beperkt tot aanvragen in functie van het bouwen of uitbreiden van meergezinswoningen, en waarbij artikel 2.2 bepaalde projecten die mogelijks als stadsontwikkelingsproject kunnen worden gekwalificeerd uitsluit van de toepassing hiervan, niet beantwoorden aan deze beperkte doelstelling. Artikel 2.5 GSVM verduidelijkt daarbij ook dat de overeenstemming van een aanvraag met de verordening geen recht op een vergunning doet ontstaan, zodat de aanvraag onverminderd moet worden getoetst aan de goede ruimtelijke ordening, met inachneming van de minimale woonkwaliteitsvereisten die in de verordening zijn verankerd. Het blijkt dus niet en verzoekende partij toont ook niet aan dat de GSVM stedenbouwkundige voorschriften voorziet die volstrekt afwijken van wat tot voorheen als een goede ruimtelijke ordening werd aangemerkt, en die een trendbreuk of “transformatie” dan wel “herontwikkeling (van de stad Aalst) in zijn geheel” beogen, in tegenstelling tot hetgeen het Hof van Justitie in haar arrest van 7 juni 2018 in de zaak C-671/16 vaststelde met betrekking tot de Brusselse gezoneerde gewetselijke stedenbouwkundige verordening. Zoals gesteld, zijn ddeze stedenbouwkundige voorschriften ook niet van toepassing “op alle bouwwerken, te weten op de gebouwen, van welke aard zij ook zijn en op hun omgeving”, maar is het toepassingsgebied van de GSVM vanuit materieel oogpunt beperkt.

Verzoekende partij houdt in het middel geen rekening met de reikwijdte van de stedenbouwkundige voorschriften van de GSVM en hun karakter als minimumvereisten inzake woonkwaliteit, en laat na om te duiden in welke zin de keuze voor een geheel van voorschriften waaraan aanvragen voor welbepaalde meergezinswoningen minstens moeten voldoen een keuze inhoudt met mogelijke aanzienlijke milieueffecten. Ze gaat ten onrechte voorbij aan de specifieke aard en ruimere reikwijdte van de Brusselse verordening ten aanzien waarvan het Hof van Justitie voor het eerst oordeelde dat er hieraan voorafgaand noodzakelijk een plan-MER moest worden opgemaakt. Op basis van de argumentatie in het middel kan vanuit een kwalitatieve benadering niet worden vastgesteld dat de GSVM een miliieubeoordelingsplichtig ‘plan of programma’ is, in de zin van een heel pakket of significant geheel aan criteria en modaliteiten die het kader vormen voor de vergunningverlening van stadsontwikkelingsprojecten. De vaststelling dat bepaalde voorschriften van de GSVM onder de noemer ‘stedelijk landschap’, ‘de luchtkwaliteit’, ‘de duurzaamheid van de bouwwerken’ en ‘de uitstoot in de betrokken zone’ kunnen worden geplatst, doet daaraan geen afbreuk. Verzoekende partij duidt niet in welke zin de keuze voor de minimumvoorschriften inzake woonkwaliteit in kwestie mogelijke aanzienlijke miileueffecten ressorteert, waardoor de verordening in zijn geheel anders dan een gelijksoortige of zelfs strengere toetsing onder de noemer van een goede ruimtelijke ordening, moet worden beschouwd als een SEA-plichtig plan of programma. Ook het gegeven dat de GSVM van toepassing is op het grondgebied van de hele stad is op zich geen doorslaggevend criterium om aan te nemen dat de stedenbouwkundige voorschriften hiervan aanzienlijke milieueffecten zouden kunnen veroorzaken. De verordening voorziet immers geen wijziging van de bestemmingen binnen het grondgebied, en vindt dus enkel toepassing in woongebied of vergelijkbare gebieden, waarin meergezinwoningen in principe vergunbaar zijn volgens de stedenbouwkundige voorschriften van de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen, mits ze verenigbaar zijn met de goede ruimtelijke ordening. Ze doet overeenkomstig artikel 2.3 geen afbreuk aan de voorschriften van ruimtelijke uitvoeringsplannen, bijzondere plannen van aanleg en bestaande niet-vervallen verkavelingen, die daarop voorrang hebben.’

Mogelijk volgt nog een cassatieberoep tegen dit arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. 

Referentie: RvVb 21 januari 2021, nr. RvVb-A-2021-0553 (Pub505913-2)

Lees hier het originele artikel