>>>Milieu-aansprakelijkheid van locale besturen: brengt ineffectief optreden ook de persoonlijke aansprakelijkheid van de locale mandataris in het gedrang? (GD&A Advocaten)

Milieu-aansprakelijkheid van locale besturen: brengt ineffectief optreden ook de persoonlijke aansprakelijkheid van de locale mandataris in het gedrang? (GD&A Advocaten)

Auteur: Lennart Nijs (GD&A Advocaten)

Publicatiedatum: 02/10/2020

In deze laatste episode van de reeks omtrent milieu-aansprakelijkheid van lokale besturen ligt de focus op de potentiële aansprakelijkheidsvorderingen waaraan burgemeester en schepenen zich blootstellen in het kader van de niet-nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit opgelegde milieudoelstellingen. Eén en ander zal worden geconcretiseerd door middel van de Richtlijn Luchtkwaliteit (Richtlijn 2008/50/EG) als voorbeeld.

Zoals uiteengezet in voorgaande nieuwsbrieven, zijn er wel degelijk scenario’s denkbaar waarbinnen lokale besturen aansprakelijk gesteld kunnen worden voor hun verzuim de milieudoelstellingen en engagementen die aangegaan zijn op internationaal en Europees niveau te behalen. Een bijkomende vraag is echter of deze aansprakelijkheid in hoofde van de gemeente eventueel ook gevolgen heeft voor de individuele burgerlijke en/of strafrechtelijke aansprakelijkheid van de lokale mandataris, in het bijzonder de burgemeester en de schepen bevoegd voor milieu?

1. Persoonlijke burgerlijke aansprakelijkheid van de lokale mandataris voor daden in de normale uitoefening van zijn functie

Een lokaal bestuur valt bij de beoordeling van het aansprakelijkheidsvraagstuk onder dezelfde criteria als deze die gelden voor particulieren (fout, schade en oorzakelijk verband; art. 1382 BW). Het Hof van Cassatie stelt dat onwettigheden begaan door het bestuur, dan wel gedrag dat niet in overeenstemming is met het gedrag van “een normaal voorzichtig bestuur geplaatst in dezelfde concrete omstandigheden”, een fout uitmaken in de zin van artikel 1382 BW (Cass. 13 mei 1982).

Indien men als slachtoffer aanvullend ook schade en causaal verband kan aantonen, zal dit dan ook tot burgerrechtelijke aansprakelijkheid van de gemeente leiden. Men kan dan enkel nog aan aansprakelijkheid ontsnappen door zich te beroepen op een rechtvaardigingsgrond (zoals dwaling, overmacht, noodtoestand, etc.).

Deze burgerrechtelijke aansprakelijkheidsvorderingen kunnen echter niet enkel ingesteld worden tegen het lokaal bestuur, maar onder bepaalde voorwaarden ook tegen de burgemeester en schepenen persoonlijk voor de daden die zij begaan in de uitoefening van hun functie. Het is begrijpelijk dat bij heel wat burgemeesters en schepenen de vraag rijst in welke mate zij persoonlijk aansprakelijk gesteld zouden kunnen worden voor daden van hun bestuur. Het stijgend aantal gedingen voor rechtscolleges, waarin zij in deze hoedanigheid terechtkomen, is hier zeker niet vreemd aan.

Art. 157 Decreet Lokaal Bestuur stelt omtrent de burgerrechtelijke aansprakelijkheid voor de burgemeester en schepenen dat:

“Naargelang van de aard van de uitgeoefende bevoegdheid is de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, het Vlaamse Gewest, de gemeente of het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn burgerrechtelijk aansprakelijk voor de schade die de burgemeester, de schepen, de voorzitter van het vast bureau, het lid van het vast bureau of de voorzitter van het bijzonder comité voor de sociale dienst aan derden berokkent bij de normale uitoefening van zijn mandaat. Als de burgemeester, de schepen, de voorzitter van het vast bureau, het lid van het vast bureau of de voorzitter van het bijzonder comité voor de sociale dienst, bij de normale uitoefening van zijn mandaat schade berokkent aan de gemeente of het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn of aan derden, is hij alleen aansprakelijk voor zijn bedrog en zijn zware schuld. Voor lichte schuld is hij alleen aansprakelijk als die bij hem eerder gewoonlijk dan toevallig voorkomt.

… .”

Op vlak van burgerrechtelijke aansprakelijkheid voorziet art. 157 Decreet Lokaal Bestuur dat de gemeente aansprakelijk zal zijn voor de schade die de burgemeester of de schepen aan derden berokkent bij de normale uitoefening van zijn mandaat. Burgemeester en schepenen zijn enkel persoonlijk aansprakelijk voor (i) hun bedrog, (ii) hun zware schuld en (iii) voor de lichte schuld die bij hen eerder gewoonlijk dan toevallig voorkomt. De Wet van 10 februari 2003 betreffende de aansprakelijkheid van en voor personeelsleden in dienst van openbare rechtspersonen is niet toepasselijk op politieke mandatarissen, zoals een burgemeester (H. BOCKEN, ‘De aansprakelijkheid van en voor het overheidspersoneel’, NjW 2003, 335).

Exemplatief oordeelde het Hof van Beroep te Brussel in een arrest van 25 juni 2018 dat de burgemeester van een Limburgse gemeente onrechtmatig had besloten tot het nemen van te verregaande dwangmaatregelen, meer bepaald tot sluiting van een kaasfabriek, na klachten van ernstige geurhinder. Hierop veroordeelde het Hof de burgemeester tot een provisionele schadevergoeding (Burgemeester moet schade vergoeden na onwettige sluiting kaasfabriek”, TOO 2019, nr. 1, 91-93).

2. Luchtvervuiling op lokaal niveau: de kruik gaat te water tot ze barst

Onder de diverse aangegane milieu-engagementen, speelt luchtverontreiniging een centrale rol. In de pers wordt met name bijzondere aandacht besteed aan de voortgang van de luchtkwaliteit, die op sommige plaatsen in Vlaanderen nog steeds problematisch is. Dit heeft onmiskenbare gevolgen op vlak van de volksgezondheid, en de vraag rijst dan ook in welke mate lokale besturen en de lokale mandatarissen bevoegd voor milieu verantwoordelijk zijn en hun beleid dienen af te stemmen op de doelstellingen en luchtkwaliteitsnormen opgenomen in Europese richtlijnen.

De “Luchtzaak” ingesteld door VZW’s tegen het Vlaams Gewest wegens een tekortkoming in het beleid inzake een gezondere lucht toont aan dat er meer en meer bewustwording ontstaat rondom deze problematiek. Op het vlak van meetsystemen zijn er ondertussen verschillende burgerinitiatieven ontstaan die geen rekening houden met de Richtlijn Luchtkwaliteit. Het project “Curieuzeneuzen”,in samenwerking met de Universiteit Antwerpen en de VMM, liet 20.000 burgers gedurende 1 maand (mei 2018) de luchtkwaliteit in hun straat meten en is daarmee, naar eigen zeggen, het grootste burgeronderzoek naar luchtkwaliteit ooit (http://www.curieuzeneuzen.eu/be/). Op bijna de helft van de meetpunten in Antwerpen werd de gezondheidsnorm van de Wereldgezondheidsorganisatie voor stikstofdioxide overschreden. Bekijk de districtskaart CurieuzeNeuzen-NO2-mei 2016-Antwerpen.

In de Zaak Janecek (HvJ 25 juni 2008, nr. 237/07), een mijlpaalarrest van het Hof van Justitie, nam het Hof voor de eerste keer indirect standpunt in omtrent het recht van burgers om de verplichtingen voortvloeiend uit de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit (Richtlijn 96/62/EG, thans geactualiseerd en ingetrokken door Richtlijn 2008/50/EG) af te dwingen.

Het Hof oordeelde hierbij dat particulieren die rechtstreeks worden getroffen het recht hebben om bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden of alarmdrempels, opgenomen in de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit, te vorderen dat de bevoegde nationale autoriteiten een actieplan opstellen. Deze mogelijkheid geldt onverkort, onafgezien van de vraag of zij beschikken over andere mogelijkheden om deze autoriteiten maatregelen te doen nemen ter bestrijding van luchtverontreiniging.

De tweede rechtsvraag die het Hof diende te beantwoorden polste daarenboven naar de inhoudelijke vereisten waaraan dergelijke actieplannen zouden moeten voldoen en de draagwijdte van de verplichtingen in hoofde van de nationale autoriteiten. Hierbij stelde het Hof dat de lidstaten bij (potentiële) overschrijdingen binnen korte termijn maatregelen dienen te nemen die geschikt zijn om het risico van overschrijding van de grenswaarden of alarmdrempels tot een minimum te beperken en geleidelijk terug te brengen tot een niveau onder deze waarden of drempels, waarbij rekening gehouden wordt met de feitelijke omstandigheden en alle betrokken belangen. Het bestuur beschikt hierbij over een ruime discretionaire beoordelingsmarge.

Het Hof oordeelde dat in het kader van de verbetering van de luchtkwaliteit verschillende passende maatregelen mogelijk zijn om langdurige overschrijdingen van de toegelaten normen te beperken. Hierbij valt te denken aan een dieselban of het invoeren van een lage emissiezone om de stikstofwaarden te reduceren tot een aanvaardbaar niveau. Indien er dus overschrijdingen plaatsvinden van de luchtkwaliteitsnormen zal nagegaan worden of er voldoende maatregelen vervat liggen in het luchtkwaliteitsplan van de betreffende overheid (T. HUYGHE en J. DE CONINCK, “Het recht op “schone lucht”. Luchtkwaliteitsplannen en lage-emissiezones als passende maatregelen: voldoen ze aan het (Europees) recht en het EVRM? – Vlaanderen en Brussel doorgelicht”, in M.E.R. 2018/2, 96).

Uit de rechtspraak van het Hof kan afgeleid worden dat niet alleen de lidstaten zelf maar ook decentrale overheden verantwoordelijk zijn voor het nakomen van de verbintenissen die voortvloeien uit de Richtlijn Luchtkwaliteit. Zij beslissen in hun luchtkwaliteitsplannen welke maatregelen ze nemen om aan die verplichtingen tegemoet te komen. Als achteraf blijkt dat de overschrijdingen van de luchtkwaliteitsnormen hun oorsprong kennen in tekortkomingen in het nemen van afdoende maatregelen kunnen hier dus ook veroordelingen uit voortvloeien. In navolging van het arrest Janecek werd door de bodemrechter gesteld dat de deelstaat Beieren een nieuw luchtkwaliteitsplan moest opstellen tegen een bepaalde datum, en dit onder sanctie van de nodige dwangsommen bij niet-nakoming (Bayerisches Verwaltungsgericht München (DE) 27 februari 2017, nr. M1V 15.5203).

Ook in de Vlaamse rechtsorde werden verschillende lokale luchtkwaliteitsplannen opgemaakt in samenwerkingsverbanden bestaande uit lokale besturen en de Vlaamse overheid (bijvoorbeeld Actieplan fijn stof en NO2 voor agglomeratie Gent en Gentse kanaalzone (2016-2020), Actieplan Fijn Stof en NO2 Antwerpse haven en stad Antwerpen (2014-2018)), waarbij ook lokale besturen bepaalde engagementen op zich nemen.

Indien echter blijkt dat er (i) geen afdoende maatregelen zijn genomen in het actieplan om de overschrijding van de toegelaten luchtnormen te minimaliseren, of (ii) de voorgenomen maatregelen niet worden geïmplementeerd, kan dit leiden tot potentiële rechtsvorderingen jegens de betrokken besturen, alsook tegen de bevoegde schepenen van de steden en gemeenten die zich middels deze plannen geëngageerd hebben. Dit volgend uit de rechtspraak van het Hof van Cassatie die stelt dat binnen het college van burgemeester en schepenen een collegiaal orgaan is dat alle beslissingen gezamenlijk maar niet uitsluit dat er individuele fouten kunnen gemaakt worden die individueel kunnen worden vervolgd (Cass. 3 maart 1999, nr. P.97.1384.F).

Uit de Belgische rechtspraak zijn er bovendien tal van voorbeelden te putten waarbij de schepenen bovendien persoonlijk (strafrechtelijk) aansprakelijk werden gesteld wegens fouten die begaan zijn tijdens de uitoefening van hun mandaat op het vlak van milieu. (zie infra)

3. Strafrechtelijke aansprakelijkheid van burgemeester en schepenen door fouten gemaakt in de uitoefening van het gemeentelijk milieubeleid

Tot 2018 gold de regel dat lokale besturen niet strafrechtelijk verantwoordelijk gesteld konden worden. Zulks om de vervulling van de essentiële politieke opdrachten van de publieke rechtspersoon niet te verhinderen, alsook gelet op het feit dat hun organen democratisch verkozen worden of onder directe politieke controle staat. Dit leidde er evenwel toe dat mandatarissen – individueel of, in sommige gevallen, zelfs collectief- regelmatig strafrechtelijke verantwoording moesten afleggen voor misdrijven gepleegd door de gemeente.

Sedert de inwerkingtreding van de wet van 11 juni 2018 kunnen niet enkel individuele mandatarissen, maar ook de gemeente zelf strafrechtelijk veroordeeld worden, waarbij jegens deze laatste enkel een eenvoudige schuldigverklaring kan worden uitgesproken. Echter werd middels dezelfde wet de decumulregel afgeschaft, waardoor sedertdien de gemeente en haar mandatarissen tezamen strafrechtelijk verantwoordelijk kunnen worden gesteld.

Door dit dubbele manoeuvre van de wetgever staan lokale mandatarissen nog steeds (en zelfs meer dan vroeger) in de vuurlinie. Zo blijft een strafrechtelijke veroordeling in hun hoofde nog steeds mogelijk, doch kunnen zij geen burgerlijk verhaal meer halen op de gemeente waartegen een schuldigverklaring wordt uitgesproken, gelet op het feit dat artikel 50bis van het Strafwetboek luidt:

“Niemand kan burgerrechtelijk aansprakelijk worden gesteld voor betaling van geldboete waartoe een ander wordt veroordeeld, indien hij wegens dezelfde feiten wordt veroordeeld.”

Voor meer informatie omtrent de gevaren waaraan de lokale mandataris zich blootstelt, alsook een aantal praktische richtlijnen, kan u de volgende nieuwsbrieven raadplegen:

De burger kan dus mogelijks zelf haar belangen beschermen door rechtstreekse vorderingen in te stellen tegen de lokale mandataris en de gemeente als blijkt dat de aanwezigheid van bijvoorbeeld zware industriële activiteiten leidt tot aanzienlijke en redelijkerwijze voorzienbare gezondheidsschade. Een schepen van leefmilieu kan vervolgens zowel burgerrechtelijk als strafrechtelijk aansprakelijk gesteld worden, indien uit het gevoerde beleid af te leiden valt dat er onvoldoende is gedaan om eventuele inbreuken op het leefmilieu te verhelpen. Als dit gebrekkig gevoerde beleid in rechtstreeks verband staat met gezondheidsschade van burgers kan dit leiden tot buitencontractuele aansprakelijkheidsvorderingen of zelfs strafrechtelijke vervolging wegens onopzettelijke slagen en verwondingen.

Lees hier het originele artikel

2020-10-06T08:40:49+00:00 8 oktober 2020|Categories: Milieu- en stedenbouwrecht|Tags: , |