Lokale besturen gebuisd in troebel water? 400.000 Vlaamse woningen nog niet aangesloten op de riolering. Wie is juridisch verantwoordelijk? (GD&A Advocaten)

Auteurs: Willem-Jan Ingels en Lennart Nijs (GD&A Advocaten)

Publicatiedatum: 09/11/2020

Het reportageprogramma “Pano” deed onderzoek naar de waterkwaliteit in Vlaanderen. Die blijkt volgens “Pano” erbarmelijk te zijn. De oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat maar liefst 400.000 woningen in Vlaanderen niet zijn aangesloten op het rioleringsnet. Hierdoor komt de Europese doelstelling om de kwaliteit van al onze waterlopen tegen 2027 op punt te brengen ernstig in het gedrang. Dreigen lokale besturen hiervoor aansprakelijk gesteld te worden? De bevoegde minister lijkt alvast te zoeken naar een stok zo bleek in een navolgend interview. De woordvoerder van VMM werpt ook -zonder zonde?- een steen in de richting van lokale besturen. Wij zetten de plichten van en risico’s voor lokale besturen op het vlak van rioolaansluiting (kort) op een rij.

1. Europese doelstellingen

De Europese Kaderrichtlijn Water beoogt een “goede toestand” van de watersystemen tegen uiterlijk 2027. Het bereiken van een “goede toestand” houdt in het garanderen van een goede ecologische en chemische toestand van oppervlaktewateren en een goede kwantitatieve en chemische toestand van grondwater, de voornaamste bron voor de onttrekking van drinkwater.

Om een goede toestand te bereiken, moet huishoudelijk afvalwater ingezameld en gezuiverd worden.

De Europese Richtlijn 91/271/EEG inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (Richtlijn Stedelijk Afvalwater) voorziet verder in een aantal verplichtingen die de lidstaten van de Europese Unie jegens het opvangen, behandelen en lozen van (voornamelijk stedelijk) afvalwater dienen na te komen. Hierbij wordt onder meer vastgelegd dat lidstaten erop moeten toezien dat alle agglomeraties voorzien zijn van een opvangsysteem van stedelijk afvalwater.

2. Bevoegdheidsverdeling en plichten

De Richtlijn Stedelijk Afvalwater wijst geen bestuursniveau aan dat verantwoordelijk is voor de implementatie, maar laat het over aan de lidstaten om zulks intern te regelen. In het Vlaamse Gewest werden de bewuste verplichtingen omgezet door afdeling 2.3.6 VLAREM II en het Besluit van de Vlaamse Regering van 10 maart 2006 houdende de vaststelling van de regels voor de scheiding tussen de gemeentelijke en bovengemeentelijke saneringsverplichting en de vaststelling van de zoneringsplannen.

Het Vlaamse Gewest is overeenkomstig de geldende regelgeving verantwoordelijk voor de uitbouw en het beheer van de bovengemeentelijke zuiveringsinfrastructuur zoals rioolwaterzuiverings-installaties en collectoren.

De gemeenten staan in voor de lokale inzameling van afvalwater in openbare rioleringen en voor kleinschalige waterzuiveringsinstallaties. Deze taak wordt vaak toevertrouwd aan een rioolbeheerder.

Voor de burgers geldt volgens Vlarem II de verplichting om hun woning aan te sluiten op de openbare riolering. Ook hun afval- en regenwater moet gescheiden worden. Afhankelijk van de situatie geldt er een verplichting om een nieuwe septische put te plaatsen of een oude septische put of individuele behandelingsinstallatie voor afvalwater af te sluiten.

Ook de Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) heeft bepaalde verplichtingen. Overeenkomstig artikel 10.2.3 DABM dient de VMM uitbouw van het gemeentelijke rioleringsnet aan te sturen, met inbegrip van subsidiëring en het ecologisch en economisch toezicht op de uitbouw en het beheer van de zuiveringsinfrastructuur.

3. Zijn gemeenten verplicht om rioleringen aan te leggen?

De Code van goede praktijk voor rioleringssystemen van de werkgroep Waterzuivering van de Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid stelt dat gemeenten “verplicht” zijn om hun gemeentelijke riolering uit te bouwen.

Er is evenwel geen wettelijke bepaling die uitdrukkelijk een actieve bouwplicht oplegt aan de gemeenten.

Desalniettemin heeft het Hof van Cassatie reeds gewezen op de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de riolering in het licht van “de plicht van de gemeente om in te staan voor de reinheid en zindelijkheid op haar grondgebied” (Cass. 11 januari 2016, RW 2017-18, 1052). Het valt niet uit te sluiten dat toekomstige rechtspraak deze plicht tot reinheid en zindelijkheid zou aangrijpen om een gemeente te bevelen rioleringen aan te leggen.

4. Komt de aansprakelijkheid van lokale besturen in het gedrang?

De aansprakelijkheid van een lokaal bestuur wordt voornamelijk afgetoetst aan de gemeenrechtelijke criteria van artikel 1382 BW, zijnde fout, schade en oorzakelijk verband. Indien het gemeentebestuur een wettelijke verplichting niet nakomt, dan wel gedrag vertoont dat niet in overeenstemming is met het gedrag van “een normaal voorzichtig bestuur geplaatst in dezelfde concrete omstandigheden”, constitueert zulks een fout in hoofde van de gemeente (Cass. 13 mei 1982).

In beginsel is het dan ook niet uitgesloten dat een gemeente aangesproken wordt voor de vergoeding van schade die veroorzaakt wordt door een gebrek aan een afdoende rioleringssysteem.

Daarenboven kan de gemeente aansprakelijk worden gesteld conform de bepalingen van Europese Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (‘Richtlijn Milieuschade’). De Richtlijn Milieuschade vindt namelijk toepassing op schade aan wateren, d.w.z. elke vorm van schade die een aanmerkelijke negatieve invloed heeft op de ecologische, chemische of kwantitatieve toestand en/of het ecologisch potentieel. Lokale besturen ontsnappen niet aan de toepassing van de Richtlijn Milieuschade (HvJ 9 juli 2020, nr. C-297/19), en kunnen als zodanig aansprakelijk worden gesteld voor de schade die zij toebrengen aan waterlichamen.

Het lozen van afvalwater in oppervlaktewateren zou, indien de lozing hieraan schade veroorzaakt, mogelijks kunnen leiden tot aansprakelijkheid in de zin van de Richtlijn Milieuschade.

Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat België als Europese lidstaat veroordeeld kan worden voor het niet nakomen van de verplichtingen vastgelegd in de Richtlijn Stedelijk Afvalwater of de Europese Kaderrichtlijn Water. De dwangsommen, superboetes en/of schadevergoedingen die hieruit zouden voortvloeien, kunnen in beginsel verhaald worden op lokale besturen die door hun stilzitten medeverantwoordelijk zouden worden geacht voor de veroordeling van België.

Een gemeente die in gebreke blijft om het gemeentelijk rioleringsnet uit te bouwen, kan bijgevolg theoretisch mee de factuur van een Europese superboete worden voorgeschoteld.

5. Verantwoordelijkheid Vlaamse Gewest, VMM of anderen?

Bij dit alles mag echter niet uit het oog worden verloren dat ook het Vlaamse Gewest en de VMM een belangrijke verantwoordelijkheid hebben bij de aanleg van het rioleringsnet. Zoals aangegeven bepaalt de wet uitdrukkelijk dat de VMM de uitbouw van het gemeentelijke rioleringsnet dient aan te sturen, met inbegrip van subsidiëring en het ecologisch en economisch toezicht op de uitbouw en het beheer van de zuiveringsinfrastructuur.

Een lokaal bestuur dat zou worden aangesproken voor schade door een gebrekkig rioleringsnet kan overwegen om het Vlaamse Gewest en de VMM bij de procedure te betrekken.

Daarenboven lijkt het vast te staan dat gemeenten rioleringsdossiers niet moedwillig tegenhouden. In tegendeel, alle gemeenten blijken steeds wel trots op wat ze hebben gerealiseerd op rioleringsvlak.

De achterstand wordt daarenboven misschien wel vaker veroorzaakt door knelpunten waarop de lokale besturen weinig vat hebben? Zo blijkt de afkoppeling langs gewestwegen in de praktijk niet evident en wijzen lokale besturen al wel eens naar AWV als (stilzittende of vertragende) wegbeheerder. De gemeente is wel verantwoordelijk voor bijhorende riolering maar kan dienaangaande dan immers onmogelijk eenzijdig initiatief nemen.

Ook is er vaak een noodzaak om te onteigenen wanneer men rioleringen wenst te realiseren. In tegenstelling tot andere nutsvoorzieningen zoals waterleiding, elektriciteit, gas, telecom,… bestaat er voor riolering nog steeds geen dienstige wettelijke erfdienstbaarheid. Wanneer dus in het ontwerpproces blijkt dat er onteigeningen nodig zijn, riskeert alles stil te vallen… Bovendien kosten die onteigeningen handen vol geld, terwijl er bij wettelijke erfdienstbaarheden niets moet worden betaald.

Tenslotte ressorteert het merendeel van het gemeentelijk rioleringspatrimonium vandaag reeds bij een intergemeentelijke rioolbeheerder of anderen, waar een gemeente niet altijd vat op heeft. Deze “overnames” werden destijds trouwens gestimuleerd door de Vlaamse regering!

6. Besluit

Hoewel er in hoofde van lokale besturen geen actieve verplichting bestaat om rioleringen aan te leggen, kan niet worden uitgesloten dat zij door de rechter veroordeeld zouden worden tot de aanleg van een riolering.

Daarnaast lijkt het in beginsel ook mogelijk dat het ontbreken van een afdoende rioleringsnet schade veroorzaakt aan mens of milieu, waardoor de aansprakelijkheid van de gemeente of haar mandatarissen in het gedrang kan komen.

Lokale besturen waken er dan ook best over dat bij de heraanleg van wegen waar mogelijk steeds een rioleringscomponent wordt meegenomen.

Ook bij vergunningsaanvragen verdient de rioolaansluiting bijzondere aandacht. Op die manier kunnen lokale besturen werken aan de rioleringsproblematiek, en gerechtelijke procedures voorkomen.

Het is daarnaast echter ook aangewezen dat gemeenten hogere besturen proactief wijzen op de moeilijkheden die zij, mede door toedoen van deze actoren, ondervinden bij de realisatie van rioleringen.

Quidquid sub terra est, in apricum proferet aetas (Horatius, Brieven I, 6, 24)

Lees hier het originele artikel