Bestemmingsplan: dienstverrichters wees op je hoede! (Gevaco Advocaten)

Auteur: Kilian Stulens (Gevaco Advocaten)

Publicatiedatum: 23/10/2018

Op 6 juli 2016 heeft het Vlaams Parlement het decreet betreffende het integraal handsvestigingsbeleid goedgekeurd (hierna ‘DIH’). Volgens dit decreet is het voor provincies en gemeenten toegelaten om kleinhandelszones af te bakenen via een ruimtelijk uitvoeringsplan (hierna ‘RUP’).

Het DIH dient te voldoen aan de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123). De Dienstenrichtlijn wil belemmeringen voor het dienstenverkeer wegnemen en legt een verbod op voor economische vergunningscriteria. Over de invulling van het decreet bestaan echter nog enkele onduidelijkheden. Zo is het onduidelijk of de Dienstenrichtlijn zich verzet tegen de afbakening van kernwinkelgebieden in een stedenbouwkundige verordening of RUP. De decreetgever doet voor de invulling van de lacunes in het decreet beroep op de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU). Héél recent heeft het Hof van Justitie op een aantal punten meer duidelijkheid gebracht. Meer bepaald met betrekking tot hoe de planningsinstrumenten, die de aard van de toegelaten diensten beperken, in verhouding staan met de Dienstenrichtlijn.

In haar arrest van 30 januari 2018 (C31/16) heeft het HvJEU een aantal prejudiciële vragen beantwoord die gesteld werden door het de Nederlandse Raad van State. In dit artikel wordt ingegaan op het belang van dit arrest voor de verdere interpretatie van het DIH.

Feitelijke situatie:

Visser Vastgoed (hierna ‘Visser’) bezit panden in een winkelgebied. Volgens het bestemmingsplan van de gemeente is deze locatie enkel bestemd voor ‘volumineuze detailhandel’ (Vb. doe-het-zelfartikelen, bouwmaterialen, fiets- en ruitersportartikelen, keukens, meubilair). Dit bestemmingsplan heeft als doel de structurele leegstand in het binnenstedelijk gebied zoveel mogelijk te beperken en de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden.

Op een gegeven moment wilde BRISTOL B.V. één pand van Visser huren met de bedoeling er een schoenen- en kledingswinkel te exploiteren. De gemeente geeft Visser geen toestemming om dit pand aan BRISTOL te verhuren aangezien de door deze B.V. uitgeoefende activiteit niet ressorteert onder volumineuze detailhandel. Het vastgoedbedrijf kan als gevolg van het bestemmingsplan geen panden verhuren aan kleine detailhandelaren. Visser is van mening dat de brancheregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn en vecht uiteindelijk bij de het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan aan.

De RvS schorst de behandeling van de zaak en stelt een aantal prejudiciële vragen aan het HvJEU. Dit is eerder opmerkelijk te noemen aangezien talrijke Nederlandse RvS-rechtspraak van mening was dat de Dienstenrichtlijn niet toepasselijk is op voorschriften omtrent ruimtelijke ordening en stedenbouw.

Prejudiciële vragen

De meest in het oog springende prejudiciële vragen die de RvS aan het HvJEU stelde, waren de volgende:

• Kan een planregeling (zoals in casu een bestemmingsplan) onder het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn vallen?
• Is een bestemmingsplan, dat in een territoriale beperking voorziet en een verbod oplegt om in een afgebakend gebied bepaalde vormen van detailhandel te ontplooien (brancheregeling), toegestaan?

Antwoord HvJEU

Vooreerst stelt het HvJEU in haar arrest vast dat een detailhandelsactiviteit bestaande uit de verkoop aan consumenten van goederen zoals schoenen en kleding onder de definitie van “een dienst” in de zin van de Dienstenrichtlijn valt. Het Hof oordeelde daarenboven dat de planologisch verankerde brancheregeling binnen het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn ligt. Hierdoor zal de brancheregeling dienen te voldoen aan de Dienstenrichtlijn.

Het antwoord op de vraag of dergelijke brancheregeling is toegestaan, laat het Hof van Justitie over aan de verwijzende rechter (in casu de Afdeling Bestuursrechtspraak van de RvS). Het is aan deze rechter om de feiten in het licht van de bepalingen van de Richtlijn te beoordelen. Toch lijkt het Hof in haar uitspraak te suggereren dat de aanwijzing van specifieke verkoopgebieden gerechtvaardigd is, overeenkomstig artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn.

Zo zou bijvoorbeeld de bescherming van het stedelijk milieu, een dwingende reden van algemeen belang vormen, die een territoriale beperking kan rechtvaardigen. Het Hof suggereerde in deze uitspraak dat het toegelaten is om in een bestemmingsplan beperkingen op te leggen aan detailhandelaren, mits voldaan wordt aan de voorwaarden die voortvloeien uit de Dienstenrichtlijn (noodzakelijkheid, evenredigheid en het discriminatieverbod).

Hieruit volgt dat dienstverrichters die zich benadeeld voelen, de desbetreffende overheid kunnen verzoeken om een evenredigheidstoets. Volgt uit het administratief plandossier dat de opgelegde beperking noodzakelijk is om het vooropgestelde doel te bereiken? Gaat deze beperking niet verder dan nodig?

Of er aan deze voorwaarden van de Dienstenrichtlijn voldaan is, zal de rechtspraak geval per geval, dienen te evalueren. Het staat alleszins vast dat dit arrest voor de bestemmingsplanpraktijk verregaande gevolgen met zich zal meebrengen! Wordt zeker en vast vervolgd….

Relevantie van deze vragen in het Belgisch recht

Over het gehele Vlaamse grondgebied worden er in RUP’s gebieden vastgesteld waarin enkel specifieke handelstypes (kleinhandel, grootschalige handel,…) mogen worden uitgeoefend of worden er uitbreidingsbeperkingen opgelegd voor bestaande handelclusters. Dienstverrichters kunnen via bestemmingsplannen in bepaalde gebieden dus uitgesloten worden van specifieke handelstypen of krijgen vestigingsvoorwaarden opgelegd.

De door het HvJEU beantwoorde prejudiciële vragen zijn in het Belgisch recht uitermate relevant voor zowel de overheid als voor dienstverrichters. In de prejudiciële vragen van de RvS in Nederland wordt immers de vraag gesteld of dergelijke beperkingen wel conform zijn met de Dienstenrichtlijn.

Lees hier het originele artikel