Het instrumentendecreet : een eerste analyse (Stibbe)

Auteur: Pieter Vandenheede (Stibbe)

Publicatiedatum: 16/01/2018

De Vlaamse regering broedt op een uitbreiding van de huidige instrumenten om projecten nog flexibeler te realiseren. Op de ministerraad van 12 januari 2018 keurden de ministers een voorontwerp van instrumentendecreet goed.

Vooral de verhandelbare ontwikkelingsrechten springen in het oog. Die rechten zouden bijvoorbeeld eigenaars van een stuk grond buiten de stad, recht geven op een vergelijkbare kavel in de stad. Ook de planschadevergoeding wordt verhoogd tot 100% van de waardevermindering.

Hierna een overzicht van alle geplande instrumenten.

INLEIDING: het instrumentendecreet

In 2013 introduceerde de Vlaamse decreetgever via het decreet op de landinrichting al een “instrumentenkoffer“.

Die koffer moet binnen afzienbare tijd een heuse “instrumentenbox” worden, met nog meer gereedschap voor initiatiefnemers van projecten. Daarvoor heeft de Vlaamse Regering op 12 januari 2018 de tekst van een voorontwerp van instrumentendecreet goedgekeurd (zie hier voor het voorontwerp van decreet en de memorie van toelichting).

De instrumenten zijn bedoeld als “omgevingsinstrumenten”. Ze hebben als gezamenlijk kenmerk dat ze niet eenzijdig vanuit de overheid worden opgelegd. Het zijn dus geen verordenende maatregelen, zoals een ruimtelijk uitvoeringsplan.

Een overzicht van de catalogus met instrumenten – voorlopig nog in conceptversie – vindt u hier.

Het is nog heel even wachten vooraleer we de instrumenten van de box in de praktijk kunnen inzetten. Het instrumentendecreet moet immers nog een hele weg afleggen. Deze maand is het advies van onder meer de SARO gevraagd, wat nog verder tot aanpassingen kan leiden. Wellicht zal ook het parlement er nog verder aan sleutelen. Bovendien vertrekt het decreet vanuit een “aanbouwfilosofie”, met het oog op het eenvoudig toevoegen in volgende fases van nieuwe en/of later ontwikkelde instrumenten.

Ook al is het instrumentendecreet verre van finaal, toch is het interessant om al op de inhoud in te gaan.

Hierna alvast een selectie van vijf belangrijke instrumenten die in het instrumentendecreet aan bod komen. Drie instrumenten zijn volledig nieuw.

INSTRUMENT 1: systeem van verhandelbare ontwikkelingsrechten of VOR (nieuw!)

Wat zijn VOR?

Helemaal nieuw is het concept van de “verhandelbare ontwikkelingsrechten” of “VOR”. Het baseert zich op de “transferrable development rights” gekend in andere landen, zoals de VS (Seattle, New York City) of Brazilië (São Paolo). De juridische context waar in Vlaanderen rekening mee te houden is, bleek echter complex.

De essentie van het VOR-concept is het vergoeden van beperkingen van ontwikkelingsmogelijkheden uit meerwaarden van winstgevende ontwikkelingen elders, door het verhandelen van ontwikkelingsrechten.

Daarmee zullen bijvoorbeeld de ontwikkelingsrechten op relatief slecht gelegen gronden (“zendende locaties”, waar het wenselijk is om de ontwikkelingsmogelijkheden te beperken) kunnen worden geruild voor ontwikkelingsrechten op relatief beter geschikte gronden (“ontvangende locaties“, waar de ontwikkelingsmogelijkheden mogen worden uitgebreid).

Op welk niveau gelden VOR?

Het moet gaan om een regionaal project met overdracht van ontwikkelingsrechten, dit is:

“een gebiedsgericht project waarbij, overeenkomstig een gedragen ruimtelijk beleidsvisie, een herverdeling van ontwikkelingen tussen meer- en minder ontwikkelbare delen van het gebied wordt nagestreefd“.

Waarom regionaal en niet op Vlaams of lokaal niveau?

• een generiek systeem voor het hele Vlaamse grondgebied bleek niet haalbaar/wenselijk, want er is nood aan voldoende geografische nabijheid tussen zendende en ontvangende locaties. Een gedetailleerde opvolging op Vlaams niveau van de verschillende locaties lijkt bovendien moeilijk beheersbaar;
• een lokaal systeem, langs de andere kant, heeft te weinig volume aan aanbieders en vragers om van een markt te kunnen spreken.

Hoe werken VOR in de praktijk?

• Als basis geldt een “convenant regionale ontwikkelingsrechten“, onderhandeld tussen de betrokken lokale besturen en de Vlaamse overheid, dat de grondvoorwaarden voor het VOR-project (de begrenzing van de projectregio; de doelstelling van het project; de looptijd van het project;…) uitspelt.

• Vervolgens vertaalt een ruimtelijk uitvoeringsplan (RUP) de afspraken van het “convenant regionale ontwikkelingsrechten” planologisch. Concreet vinden de VOR hun toepassing in een nieuwe bijlage bij een RUP, namelijk het “ontwikkelingsrechtenplan“.

• Eigenaars op zendende locaties krijgen geen vergoeding, maar wel een verhandelbaar ontwikkelingsrecht. Dat recht is losgekoppeld van de naakte eigendom.

• Ten slotte zal een rechtenbank (een Vlaamse instantie) de overdracht van VOR regelen, vermits de marktwerking in Vlaanderen “erg onvoorspelbaar” blijkt, aldus de parlementaire voorbereiding.

In navolging van specifieke beleidsdomeinen (mobiliteit, brownfieldontwikkeling …), vindt het instrument van het convenant in de ruimtelijke ordening dus verder doorgang. Het convenant regionale ontwikkelingsrechten is niet te verwarren met het activiteitenconvenant (zie hierna).

Bijkomende informatieplicht voor VOR in aktes

Het is logisch dat bijvoorbeeld bij de verkoop van een onroerende goed dat in het VOR-systeem betrokken is, de koper niet alleen op de hoogte is van de stedenbouwkundige voorschriften in het ruimtelijk uitvoeringsplan, maar ook van de clausules uit het ontwikkelingsrechtenplan.

INSTRUMENT 2: activiteitenconvenanten en -contracten (nieuw!)

Enkel in (bepaalde) agrarische gebieden en parkgebied

Ook de instrumenten van activiteitenconvenanten en activiteitencontracten zijn helemaal nieuw.

Zij beantwoorden aan een maatschappelijke vraag om kleinschalige en niet-agrarische economische activiteiten in agrarisch en parkgebied die niet binnen de vergunbare functiewijzigingen voor deze gebieden vallen, toch (deels) toe te laten. Het gaat dus om een nieuwe afwijkingsregeling die een verruimde mogelijkheid tot zonevreemde functiewijzigingen voorziet.

Via de “convenant- en contractbenadering” kunnen partijen afspraken neerschrijven over activiteiten in welbepaalde bestemmingsgebieden, namelijk agrarisch gebied (met uitzondering van agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde) of parkgebied.

Voorbeeld: een oplossing voor een leegstaande boerderij die wel in gebruik is, maar zonder de vereiste vergunning. De exploitant en de lokale overheid zullen een contract over dat gebruik kunnen sluiten, los van de vergunning.

Eerst convenant, dan contract

Op basis van het convenant tussen het Vlaamse Gewest en de betrokken gemeente kan deze laatste activiteitencontracten (eveneens overeenkomsten naar burgerlijk recht) afsluiten met particulieren. Deze activiteitencontracten dienen steeds in overeenstemming te zijn met het (al dan niet beperkende) convenant. Een activiteitencontract laat ultiem toe af te wijken van de stedenbouwkundige voorschriften om onder andere kleinschalige en zonevreemde economische activiteiten toe te laten die ruimtelijk aanvaardbaar zijn in de bestaande en niet-verkrotte gebouwen in agrarische en parkgebieden.

Het instrumentendecreet beoogt slechts de minimale vereisten voor activiteitenconvenanten te verankeren, zoals werkingsgebied, rechtsgevolgen en minimale inhoud.

Voor het activiteitencontract voorziet het instrumentendecreet eveneens in de minimale inhoud, namelijk:

1. het toepassingsgebied:
   • er is een activitieitenconvenant voorhanden voor het betrokken gebied;
   • het gebouw ligt in een agrarisch gebied (uitgezonderd agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde) of parkgebied;
   • het gebouw(encomplex) bestaat; is niet verkrot; is hoofdzakelijk vergund; is gelegen aan een uitgeruste weg; is bouwfysisch geschikt voor de nieuwe activiteit;
   • de beoogde activitieit is verenigbaar met de goede ruimtelijke ordening;
2. de (minimum) modaliteiten zoals maximale duurtijd (10 jaar);
3. de procedure tot het sluiten;
4. de rechtsgevolgen;
5. de handhaving.

Van belang is dat het activiteitencontract dient voor tijdelijke afwijkingen van activiteiten (de functie van het onroerend goed) en niet van constructies.

INSTRUMENT 3: Billijke schadevergoeding (nieuw!)

Nieuw is ook de zogenaamde “billijke schadevergoeding”, geïntroduceerd als antwoord op een arrest van het Grondwettelijk hof van januari 2014.

Dit is een schadevergoeding die de overheid zal moeten betalen aan eigenaars wanneer een rechtmatig verleende en niet-vervallen omgevingsvergunning om te bouwen of te verkavelen onuitvoerbaar wordt door een “overheidsmaatregel” die tot een bouwverbod leidt:

• voor omgevingsvergunningen voor stedenbouwkundige handelingen: de overheidsmaatregel moet binnen de drie jaar na het verlenen van de vergunning uitgevaardigd zijn;
• voor omgevingsvergunningen om te verkavelen: de overheidsmaatregel moet binnen de tien jaar na het verlenen van de vergunning uitgevaardigd zijn.

Het ziet er naar uit dat deze schadevergoeding slechts zeer uitzonderlijk zal worden toegekend. Bovendien bepaalt de Vlaamse overheid zelf wat zij beschouwt als een “overheidsmaatregel”. Veel zal dus staan of vallen met de concrete invulling van dit instrument.

Voorbeeld: een omgevingsvergunning om te verkavelen wordt onuitvoerbaar omwille van een beschermingsbesluit inzake Natura 2000-gebieden.

INSTRUMENT 4: compenserende vergoedingen

Welke compenserende vergoedingen?

De compenserende vergoedingen zijn niet nieuw. Ze beogen beperkende of nadelige gevolgen op het grondgebruik als gevolg van het ingrijpen van het bestuur (bijv. planologische beslissingen), eenmalig te vergoeden.

De vergoedingen horen in twee categorieën: de “eigenaarsvergoeding” (voor kapitaalschade) of de “gebruiksvergoeding” (voor inkomstenverlies):

Voorbeelden van eigenaarsvergoedingen zijn:

• planschadevergoeding;
• de bestemmingswijzigingscompensatie;
• de compensatie ingevolge beschermingsvoorschriften vermeld in het grond-en pandendecreet;
• de vergoeding vermeld in artikel 8 van het decreet betreffende de waterkeringen.

Voorbeelden van gebruiksvergoedingen zijn:

• de gebruikerscompensatie.

Voorbeelden van compenserende vergoedingen die al naargelang het geval eigenaarsvergoedingen of gebruikersvergoedingen zijn:

• de compenserende vergoeding voor de uitvoering van een natuurinrichtingsproject;
• de vergoeding ingevolge actieve inschakeling in de waterbeheersing;
• vergoeding voor waardeverlies van gronden.

Harmonisatie mét behoud van eigenheden

Het instrumentendecreet beoogt efficiëntiewinst, door onder meer de procedures en het administratief beheer te harmoniseren.

Wat wijzigt er?

1. een nieuwe standaard: steeds de administratieve procedure om vergoeding te kunnen krijgen;
2. voor geschillen nadien: komen terecht bij de landcommissie of, in geval van jurisdictioneel optreden, bij de vrederechter of rechtbank eerste aanleg (afhankelijk van het bedrag);
3. de Vlaamse Landmaatschappij (VLM) als centrale beheerder;
   • uitzondering: in geval van planschade blijft de overheid die het ruimtelijk uitvoeringsplan opstelt, bevoegd;
4. digitalisering met een e-loket en vergoedingsdatabank;
5. eenvoudige samenloopregels om dubbele vergoeding te vermijden;
6. tegelijk toch behoud van de specifieke eigenheden van de verschillende vergoedingen.

Daar is de betonstop weer

Het instrumentendecreet zet de berekening van de eigenaarsvergoeding in zijn geheel op 100% van de waardevermindering. Voorheen bedroeg enkel de vergoeding bij natuurinrichting 100%. Andere vergoedingen zoals planschade bedragen – voorlopig nog – 80%. Recent is er een debat over de hoogte van de planschade ontstaan (lees daarover meer hier of hier).

Vanuit de redenering dat de eigenaar volledig vergoed moet worden voor de impact op het eigendomsrecht, stelt het instrumentendecreet voor om de eigenaarsvergoedingen op 100% van de waardevermindering te brengen.

De opstellers van het decreet verklaren de stijging van de planschadevergoeding door het feit dat de tegenhanger van de planschade, de planbatenheffing, gelijktijdig omhoog gaat van 30% naar 50%. Eigenaars die schade lijden door een bestemmingswijziging, zullen in dat geval een hogere vergoeding krijgen, terwijl eigenaars die voordeel halen uit een bestemmingswijziging, een hogere heffing mogen verwachten. Daarmee hoopt het bestuur meer burgers naar dorps- en stadskernen te zien verhuizen. Tegelijk zou de verdere bebouwing van de open ruimte zo afnemen of tot stilstand komen (de zgn. “betonstop”).

Nochtans is het bedrag van de planschade slechts één aspect ervan. Om in aanmerking te komen voor planschade, gelden immers een hele resem voorafgaandelijke voorwaarden. Daaraan raakt het instrumentendecreet niet of nauwelijks.

INSTRUMENT 5: geharmoniseerde koopplichten

De koopplicht blijft bestaan. Ook hier is doorgedreven harmonisatie het toverwoord. Gemeenschappelijk aan elke koopplicht is de overdracht van de eigendomsrechten naar de overheid.

De koopplicht maakt deel uit van verschillende basisdecreten, zoals:

• het decreet betreffende de waterkeringen;
• het natuurbehoudsdecreet;
• het decreet integraal waterbeleid;
• de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening;
• het decreet betreffende de landinrichting.

De Vlaamse Grondenbank zal als centrale spil functioneren wat de koopplicht betreft. De Grondenbank voorziet daarvoor in een koopplichtenloket.

Ook hier is het de bedoeling om de eigenheid van elk van de koopplichten te behouden.

Het instrumentendecreet beoogt de koopplichtregels zowel onderling als met het instrument van de compenserende vergoedingen nader af te stemmen.

In dat kader geldt als minimumvereiste dat:

(i) de eigenaarswaarde minstens 50% daalt; of

(ii) de leefbaarheid van de bestaande, wettige bedrijfsvoering (al dan niet deels) in het gedrang komt.

Deze voorwaarden zijn niet van toepassing op de koopplicht van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (artikel 2.6.2, § 4, waar de overheid een in verkaveling aangekocht perceel terugkoopt omdat hiertegen, krachtens een ruimtelijk uitvoeringsplan, een bouwverbod kan worden opgeworpen).

Daarnaast is het voor de toepassing van deze voorwaarden noodzakelijk dat er een causaal verband bestaat tussen de gebruiksbeperking en de waardevermindering van het onroerend goed en de leefbaarheid van de bestaande bedrijfsvoering.

De parlementaire voorbereiding die het percentage van 50% moet uitleggen, blijft alvast erg vaag. De grens op 80% leggen, zou te hoog zijn, terwijl 20% te laag zou zijn.

Voor de berekening van de prijs voor de overheid om de koopplicht uit te oefenen, is onder meer rekening gehouden met het bestaan van alternatieven, zoals een vrijwillige bedrijfsverplaatsing, bedrijfsstopzetting of -reconversie.

Lees hier het originele artikel